Breve Sintesi storica dell’evoluzione della normativa sull’immigrazione
Manuela De Marco, Ufficio Immigrazione Caritas Italiana
Franco Pittau, Dossier Statistico Immigrazione Caritas/Migrantes
Da paese di emigrazione a paese di immigrazione
L’Italia, a partire dall’unificazione del Paese nel 1861, è stato un grande paese di emigrazione e si è preoccupata maggiormente di gestire questo tipo di flussi, con cui hanno preso la via dell’esodo 28 milioni di persone dirette in diversi paesi di tutti i continenti. I flussi annuali di emigranti sono stati molto vivaci per più di un secolo. Solo negli anni ’70 questo fenomeno è diminuito e i rimpatri hanno cominciato a prevalere sugli espatri e il fenomeno si rafforza alla fine degli anni ’80. E’ in quel periodo che l’Italia inizia ad essere considerata uno sbocco per i flussi in partenza dai paesi del terzo Mondo anche a causa delle legislazioni restrittive varate negli altri paesi europei.
Questo cambiamento, seppure preventivato dagli studiosi, trova difficoltà ad essere accettato sia dal legislatore che dall’opinione pubblica. Eppure la Costituzione, all’articolo 10, comma 2, dispone che“la condizione giuridica dello straniero in Italia è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali”; mentre nel successivo comma 3 dello stesso art. 10 un’attenzione particolare viene dedicata ai rifugiati: “Lo straniero al quale sia impedito nel su opaese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto di asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge”.
Fino alla legge del 1986 continuano a trovare applicazione le norme di pubblica sicurezza del 1931 (Regio Decreto 18 giugno 1931, n. 773, articoli 142-152) e molti aspetti in materia di soggiorno e di collocamento sono soggetti a discrezionalità amministrativa e regolati con circolari ministeriali.
Invero sono stati necessari dieci anni per giungere al primo intervento legislativo e nel frattempo la presenza degli immigrati è ovviamente cresciuta (450.000 unità regolari 1986). In questi quarant’anni dalla fine della seconda guerra mondiale si può dire che,data anche la loro ridotta presenza numerica, gli immigrati non sono stati inquadrati come un problema dalla popolazione e hanno beneficiato di un atteggiamento di neutralità, misto a una certa curiosità in alcuni e ad una certa diffidenza in altri.
La legge 943/1986 e la regolamentazione dell’inserimento lavorativo degli immigrati
Si tratta delle “Norme in materia di collocamento e di trattamento dei lavoratori extracomunitari immigrati e contro le immigrazioni clandestine”, approvate con la legge del 30 dicembre 1986, n.943.
La legge Martelli (39/1990) e la regolamentazione del soggiorno
La legge n. 39 del 1990 nasce in un contesto in cui è sempre più evidente il ruolo che hanno gli immigrati, soprattutto nel mercato del lavoro italiano: frequentemente sono chiamati a svolgere i lavori più umili e si inseriscono nei settori che non attraggono più gli italiani.
Rispetto a queste trasformazioni del mercato del lavoro e della società, l’apparato giuridico si rivela inadeguato, le amministrazioni lente ed eccessivamente discrezionali, le interpretazioni delle norme troppo restrittive. La carenza più grave consiste però nella mancanza di nuove previsioni legislative sull’ingresso e il soggiorno dei cittadini stranieri, sulle quali la legge 943/1986 non si è soffermata, limitandosi alla disciplina degli aspetti lavorativi.
Nelle campagne di Villa Literno (Campania), dove è concentrata una rilevante presenza di lavoratori agricoli extracomunitari sfruttati illegalmente, nella notte del 24 agosto 1989 alcuni giovani “balordi” italiani aggrediscono un gruppo di stranieri e ammazzano il sudafricano Jerry Essan Masslo per essersi rifiutato di consegnare i pochi sudati risparmi. L’aggressione viene presa come simbolo del potenziale razzismo nel paese e suscita enorme commozione. Un mese e mezzo dopo, il 7 ottobre 1989, si svolge a Roma una manifestazione nazionale contro il razzismo e sfilano in corteo più di 100 mila persone, tra le quali molti immigrati. In quel periodo gli immigrati titolari di regolari permesso di soggiorno sono poco meno di mezzo milione.
La prima legge organica sull’immigrazione (40/1998)
Arriviamo al 1998, quando gli stranieri regolarmente soggiornanti nel nostro paese salgono a 1.240.721 unità, collocando l’Italia al quarto posto nell’Unione Europea per numero di stranieri,
dopo la Germania, Francia e Regno Unito, con un’incidenza del 2,2% sulla popolazione residente. Dall’inizio del 1986 al 1998 la popolazione straniera si è quasi triplicata.
La legge 6 marzo 1998, n.40, recante il titolo “Disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero”, recepisce con alcune modifiche il disegno di legge governativo n.
3240, presentato il 19 febbraio 1997 alla camera dei deputati, primo firmatario il presidente del consiglio dei ministri Prodi insieme ai ministri Turco (solidarietà sociale), Napolitano (interni) e Dini (esteri)1. La legge è l’espressione della presa di coscienza dell’immigrazione come di un fenomeno strutturale, che comporta una programmazione di un certo respiro.
Dalla legge 6 marzo 1998, n. 40, recante delega al Governo per l’emanazione di un decreto legislativo contenente il testo unico delle disposizioni concernenti gli stranieri, nasce il:Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (Decreto Legislativo 25 luglio 1998, n. 286)
Le misure restrittive della legge
189/2002 (Bossi-Fini)
Le elezioni di maggio 2001 riportano al governo le forze politiche delcentro-destra guidate dall’on. Silvio Berlusconi. Sul tema dell’immigrazione il centro-destra dà battaglia e promette notevoli cambiamenti, su impulso sia della Lega Nord che di Alleanza Nazionale.
In effetti nel mese di ottobre 2001 il Governo italiano approva un disegno di legge sull’immigrazione, che poi confluirà nella 189/2002, di modifica del Testo Unico n. 286/98 e della normativa sul diritto d’asilo contenuta nella l. n. 39/90.
Recenti modifiche al Testo Unico
Ddl. 733 Pacchetto sicurezza 2009
Il 2 luglio 2009 è poi entrato stato approvato il decreto legislativo in materia di sicurezza n. 94/09, che contiene una serie di norme destinate a modificare numerose previsioni in materia di immigrazione, come l’acquisto della cittadinanza italiana attraverso il matrimonio; l’attività dei c.d. money transfer; le condizioni richieste per ottenere l’iscrizione anagrafica e la
durata complessiva della permanenza nei CPT ora CIE. Tale decreto prevede altresì l’introduzione del reato di ingresso illegale nel territorio dello Stato.
Accordo di integrazione
il rilascio del permesso di soggiorno è subordinato alla stipula di un accordo di integrazione, articolato in crediti con cui lo straniero si impegna a conseguire non meglio specificati obiettivi di integrazione, pena la perdita dei punti/crediti e la successiva espulsione.
Unica eccezione alla stipula dell’Accordo sono i cittadini stranieri titolari di pds per richiesta asilo, asilo, protezione sussidiaria, protezione umanitaria,
motivi familiari, pds di lungo periodo, carta di soggiorno per familiare
straniero di cittadino dell’Unione europea.
Test di conoscenza della lingua italiana
In relazione al permesso disoggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo, ex carta di soggiorno è divenuto obbligatorio il superamento di un test di lingua italiana, ma non sono dettate le modalità di effettuazione del test, che dovranno essere
individuate da un futuro provvedimento ministeriale.
Minori stranieri non accompagnati
Per la conversione del permesso di soggiorno alla maggiore età, la legge chiede ora espressamente che sussistano congiuntamente i requisiti dell’affidamento (ovvero della sottoposizione a tutela) e della frequenza di un progetto di integrazione per almeno 2 anni essendo entrati in Italia almeno 3 anni prima del compimento dei 18 anni, mentre in precedenza la legge li prevedeva come alternativi.
Ronde cittadine
I sindaci sono autorizzati ad avvalersi della collaborazione di associazioni tra cittadini al fine di segnalare alle forze di polizia eventi che possano recare danno alla sicurezza urbana, ovvero
situazioni di “disagio sociale”. I presupposti, compiti, limiti, modalità d’azione di tali iniziative private non sono ancora stabiliti, essendo demandati a provvedimenti successivi.
Emersione colf-badanti
Infine, un emendamento del Governo al cosiddetto ‘pacchetto anticrisi’ (legge 3 agosto 2009, n.102, articolo 1-ter), ha introdotto la possibilità per i datori di lavoro che al 30 giugno 2009 hanno impiegato irregolarmente da almeno 3 mesi lavoratori italiani, comunitari o extracomunitari di
regolarizzarli, se impiegati presso le famiglie come lavoratori domestici di sostegno al bisogno familiare (colf) o come assistenti di persone affette da patologie o handicap (badanti).
Titolati a presentare la dichiarazione di emersione sono stati i datori di lavoro cittadini italiani, cittadini di un paese membro dell’Unione europea residenti in Italia, cittadini extracomunitari in possesso di titolo di soggiorno CE di lungo periodo, familiari extracomunitari di cittadino comunitario che siano in possesso di carta di soggiorno.
Appunti Dal Corso di Formazione al volontariato interculturale – anno 2010
286/98 Dlgs. Turco/Napolitano
L. 189/2002 Bossi/Fini
Ddl. 733 Pacchetto sicurezza 2009
Art. 19 286/98
Casi di Inespellibilità
Persone e categorie che non possono essere espulse;
· Minori;
· Rifugiati politici e richiedenti asilo;
· Stranieri in possesso di carta di soggiorno (salvo il disposto dell’art. 9);
· Stranieri conviventi con parenti entro il secondo grado o con il coniuge italiano;
· Donne incinta o nei sei mesi successivi alla nascita (e conviventi/fidanzati che riconoscono il figlio) ottengono il permesso per cure mediche;
LE CONVENZIONI:
CEDU Convenzione Europea dei Diritti del Uomo ( art. 8 diritto all’unità familiare)
La Convenzione di New York sui Diritti del Fanciullo
La Convenzione di Ginevra del 1951 sui Rifugiati
La Convenzione OIL sui Diritti dei Lavoratori
I Ricorsi ai rigetti dei permessi di soggiorno (art 5 c. 5 l.286/98)
· Rifiuto permesso per lavoro: Tribunale amministrativo
· Rifiuto permesso per famiglia: Tribunale ordinario ( non ha scadenza sempre impugnabile)
Art. 6 comma 7 , 286/98
Modifiche apportate dal pacchetto sicurezza 2009:
– Oltraggio a pubblico ufficiale – pena superiore alla precedente normativa,
– Cittadinanza – modifica del versamento pari a 200 €,
– cittadinanza per matrimonio – necessari 2 anni di residenza in comune con il coniuge.
– Introduzione reato di clandestinità à Oggi abolito dalla: direttiva europea sui rimpatri (115/2008) Inizialmente non trasposta nell’ordinamento giuridico italiano à recepita con sentenza della Corte di giustizia dell’UE: “il reato dello straniero espulso o respinto che trasgredisce all’ordine del Questore di lasciare il territorio nazionale viola la direttiva UE sui rimpatri e deve essere disapplicato.”
N.B. Chi è stato condannato per un reato, ricevuta l’espulsione in sentenza, una volta libero può essere arrestato nuovamente per non aver ottemperato all’ordine del questore
Immigrazione clandestina e irregolare
Vengono espulsi o accompagnati alla frontiera gli stranieri che non hanno un regolare visto di ingresso o un permesso di soggiorno
· Sono clandestini gli stranieri entrati in Italia senza regolare visto di ingresso
· Sono irregolari gli stranieri che hanno perduto i requisiti necessari per la permanenza sul territorio nazionale (es: permesso di soggiorno scaduto e non rinnovato), di cui erano però in possesso all’ingresso in Italia.
I clandestini, secondo la normativa vigente, devono essere respinti alla frontiera o espulsi
Non possono essere espulsi immediatamente se:
· occorre prestare loro soccorso
· occorre compiere accertamenti sulla loro identità o nazionalità
· occorre preparare i documenti per il viaggio
· non è disponibile un mezzo di trasporto idoneo
· devono essere trattenuti, previo provvedimento del questore convalidato dal magistrato, presso appositi centri di permanenza temporanea e assistenza (art.14 del Testo Unico n. 286/98) per il tempo strettamente necessario per la loro identificazione ed espulsione
Il Ministro dell’interno adotta i provvedimenti che occorrono per l’esecuzione dell’espulsione (anche mediante convenzioni con altre amministrazioni dello Stato, con gli enti locali, con i proprietari o concessionari di aree, strutture e altre installazioni) e per la realizzazione di interventi assistenziali